Tema do mês de junho de 2002

O certificado de Utilidade Pública Federal - Paulo Haus Martins

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Introdução

Um dos mais emblemáticos pontos do Direito para as ONGs é o certificado de Utilidade Pública. Embora antigo, muito pouco se escreveu sobre ele até agora, e quase nada é de serviço concreto para os dirigentes das organizações e para os advogados que trabalham com o terceiro setor. Neste texto vamos tentar expor alguns pontos de interesse que possam ajudar a compreender melhor esse título.

O que é

O Código Civil brasileiro¹ ainda em vigor foi escrito em 1916 por um brilhante jurista chamado Clóvis Beviláqua. A pena de Beviláqua previa que, entre os tipos societários existentes, tínhamos no Brasil pessoas jurídicas de direito público e de direito privado. Entre as pessoas jurídicas de direito privado, as sociedades civis, religiosas, pias, morais, científica ou literárias, as associações de utilidade pública e as fundações, as sociedades mercantis e os partidos políticos².

Analisando detidamente, veremos que as ONGs estão genericamente situadas num grande grupo descrito: sociedades religiosas, pias, morais, científica ou literárias, as associações de utilidade pública e as fundações. Desse grande grupo, afora as Fundações, nenhuma outra dentre as sociedades citadas tem uma regulamentação específica e, para a maioria das ONGs de hoje, somente sobra se enquadrar genericamente no que Clóvis Beviláqua denominou associações de utilidade pública. E assim ainda o é, de fato.

Durante anos o Brasil viveu sem qualquer regulamentação a esse respeito, quando, em 1935, entrou em vigor a lei de número 91/35 que criou uma emissão de um título, agora por via de manifestação do poder público.

De fato o título de UP Federal não era necessário antes, tratando-se de uma configuração de certas entidades que genericamente estivessem a serviço da população e não se enquadrassem nas denominações anteriores.

Quem emite

Inicialmente, o título de Utilidade Pública era uma simples benesse do poder público em reconhecimento a certas entidades. Por isso esse título era emitido por decreto do presidente da República.

Posteriormente, em 1961, o Decreto 50.517/61 regulamentou sua concessão como ato declaratório (é uma declaração) que pode ser emitida por solicitação do interessado ou ex-officio - quer dizer, por ato unilateral do presidente da República - e sua emissão, quando não for ex-officio, ficou submetida a processo no Ministério da Justiça, que até hoje mantém um setor específico somente para esse certificado.

Benefícios

A lei 91/35 dizia claramente, em seu artigo 3o, que nenhum favor do Estado poderia decorrer do título de utilidade pública, à exceção do uso exclusivo dessa denominação pela entidade que possuísse esse certificado. Contudo não é verdade que esse título não traga benefícios de alguma sorte.

O principal benefício é o reconhecimento do aparato estatal de que a entidade é, de fato, de utilidade pública. Entidades do terceiro setor costumam ressentir-se do reconhecimento legal e oficial quanto à sua natureza e ao resultado de suas ações. Faz parte do currículo.

Também a lei 9249/95, em seu artigo 13, § 2o, dispôs que as doações efetuadas por pessoas jurídicas a entidade que possua o título de Utilidade Pública Federal poderão ser abatidas do Imposto de Renda até o limite de 2% sobre o lucro operacional. Tal dispositivo foi estendido às OSCIPs, por força da Medida Provisória de número 2113-31, de maio de 2001³.

Por fim, essas entidades podem ser objeto de subvenções e auxílios da União Federal e de suas autarquias e também têm a possibilidade de realizar sorteios, desde que autorizadas pelo Ministério da Justiça.

Assim, é fato que, embora a lei 91/35 tenha vetado qualquer benefício por conta do título de UP, as entidades que o possuem têm possibilidades legais de se beneficiar dele.

Quem pode obtê-lo e o que é necessário para obter o título de UP Federal

Associações civis sem fins lucrativos e fundações podem se candidatar a obter o título de UP Federal.

Para obtê-lo a entidade tem que ser constituída no Brasil, estar em funcionamento há pelo menos três anos e não remunerar dirigentes, além de promover atividades compatíveis com o título⁴. Fora esses requisitos, a entidade deve encaminhar o pedido ao Ministério da Justiça e comprovar com relatórios circunstanciados as suas atividades nos últimos dois anos, além de se comprometer a publicar e encaminhar ao Ministério da Justiça, semestralmente, a demonstração de receita obtida e despesas realizadas no período anterior e, ainda, remeter o seu pedido com um comprovante de moralidade e idoneidade de seus dirigentes, emitido por autoridade pública.

Ou seja: para obter esse título, dá um trabalhão, mas nada é comparável à análise que o setor responsável do Ministério faz dos pedidos encaminhados.

Uma avaliação de desempenho histórico

Originalmente programado para ser apenas uma configuração jurídica das entidades que historicamente atuam no Terceiro Setor, o título de Utilidade Pública tornou-se um exemplo de intervenção do Estado em entidades que atuam no espaço público, a quem o Estado acena com ato discricionário, de seu próprio entendimento. Os benefícios, antes impossíveis e agora existentes, no quadro geral de desincentivo a atividades de interesse público passaram a se constituir em um grande atrativo para o terceiro setor. Doar, no Brasil, é desincentivado. Além de não ter, em geral, qualquer benefício para o doador, alguém pagará impostos sobre a doação⁵, seja quem recebe a doação ou para quem doa⁶.

Assim, as UPs Federais têm um grande incentivo que, embora não conceda benefícios expressivos para ninguém, destaca-se no quadro geral de desincentivos. Mas como tudo na vida tem um preço...

As ONGs e o título de UP

Antes concedido como simples benesse do estado, o título de UP permaneceu um ato discricionário. Seus critérios para concessão, contudo, foram sendo incrementados ao passar do tempo com uma série de entendimentos que não constam dos textos legais originais. O título de OSCIP, emitido pelo mesmo Ministério da Justiça, é concedido quando uma organização cumpre os requisitos objetivos e junta poucos documentos, fáceis de se obter. É uma obrigação do poder público, se a entidade cumprir os requisitos. Já o título de UP, diferentemente, permanece como resultado de um ato discricionário e seus critérios ainda não são objetivos como deveriam.

Fora isso, para as instituições de assistência social que queiram o título, é necessário cumprir as mesmas exigências solicitadas para a emissão do certificado de fins filantrópicos do CNAS, o que, para os olhos de um advogado, não guarda qualquer relação legalista de causa e efeito. Ou seja, quem tentar obter esse título se verá possivelmente obrigado a cumprir exigências que não lhe fazem sentido.

Por fim, nesse grande período de tempo entre a instituição do certificado de UP e o de OSCIP, as ONGs descobriram que somente um número muito limitado de organizações pode conseguir o primeiro e que a maior parte que o pretenda verá seu título negado. De fato, o título de UP, embora a denominação tenha sido prevista exatamente para abarcar o terceiro setor, não o contempla, deixando para fora milhares de organizações que simplesmente não são previstas na lei de 1935, como as ambientalistas, por exemplo.

A incompatibilidade com as OSCIPs

A lei das OSCIPs foi prevista para conceituar um novo terceiro setor e reconhecê-lo. A concessão do título é feita por via de critérios objetivos e, é inegável, esse título está em franca ascensão em matéria de reconhecimento, até mesmo pelo poder público. Contudo, a lei 9790/99 traz em seu artigo 18 uma restrição no mínimo curiosa: a partir de 5 anos⁷ da data de publicação da lei (ou seja, em março de 2004), quem for OSCIP não poderá ser também UP ou possuir o certificado de fins filantrópicos, sendo obrigado a optar por uma das qualificações. Isso não impede que uma entidade vire OSCIP, deixe de sê-lo e passe a ser UP (e vice-versa) a partir de 2004, mas, como já tivemos oportunidade de nos manifestarmos anteriormente, tal dispositivo causa grande confusão e até algum prejuízo.

Antes da MP 2113-31, as OSCIPs eram obrigadas a viver no quadro geral de desincentivo às doações. Depois, passaram a se equiparar às UPs no que diz respeito ao benefício aos doadores, mas ainda não podem se utilizar dos outros benefícios. Assim, embora em franca ascensão de credibilidade, tornando-se uma opção concreta para as entidades do terceiro setor, o título de OSCIP permanece em situação desvantajosa em relação ao de UP, ao menos no que diga respeito ao caráter prático dos benefícios.

Conclusões

Ao deixar de ser uma prerrogativa das instituições do terceiro setor, o enquadramento como Utilidade Pública tornou-se protagonista de uma contradição típica dos novos tempos. Modernamente, sequer o Estado se reconhece como único “proprietário” do espaço público, e o poder público tem buscado cada vez mais se relacionar de forma aberta e transparente com o terceiro setor, de quem necessita umbilicalmente para implementar de forma eficaz políticas públicas de inclusão social. No entanto, um de seus títulos mais expressivos, exatamente aquele que o Estado emite por ato discricionário, transformou-se numa provação à parte para as entidades que a ele se candidatam.

Vejam, o caráter intervencionista do Estado nessa relação desigual com a sociedade civil está patente nos termos da lei 91/35 e do decreto 50517/61. Por essas normas, a denominação de UP é exclusivamente assegurada a quem possua o título, e até que seus emblemas, flâmulas, bandeiras e distintivos mencionando o título de UP devem ser registrados no Ministério da Justiça. Confesso que sempre achei essa regra mais do que um arcaísmo, como também um exagero.

É e sempre foi arcaísmo pensar que o Estado é o único detentor do interesse e do espaço público, assim como é um exagero exercitar o poder do Estado na regulação da sociedade civil organizada, como o foi em respeito ao certificado de UP.

Em modesto entendimento, para que o título de UP recupere o vigor que gozou em outras épocas, é necessária uma reflexão do papel do poder público em sua concessão, estipulação de regras claras e objetivas. Enfim, é primeiramente necessário que o Estado reconheça nas organizações do terceiro setor um parceiro fundamental, seu vínculo direto com a sociedade civil organizada, de quem necessita apoio e com quem necessita interagir. Tratar a emissão desse título com o rigor que ora se lhe dispensam, sem que esse rigor venha acompanhado de critérios objetivos e legais, é uma contradição do poder público que ele tem que resolver.

Enquanto isso, a sociedade civil organizada, que nunca precisou do apoio do Estado para ser efetiva, traça seu caminho inexorável na construção de um novo país. Nele, creio, não caberá um Estado que distribui benesses e atos discricionários.